Slavko Kojić, pročelnik Gradskog ureda za financije Grada Zagreba 2000.-2017.
POSLJEDICE UJEDNAČAVANJA FISKALNIH KAPACITETA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE NA PRIMJERU GRADA ZAGREBA
- Dr. sc. Zdravko Marić, ministar financija: „Od iduće godine sav prihod od poreza na dohodak ide lokalnoj samoupravi“
Ministrova izjava zvuči optimistički, no, je li doista tako?
Usporedbom s dosadašnjom zakonskom regulativom, Ministrova se tvrdnja na primjeru Grada Zagreba čini vrlo upitnom. Naime, osim prihoda po osnovi kamata na štednju, koji je bio prihod državnog proračuna (nonses Milanovićeve Vlade), sav se prihod od poreza na dohodak nominalno dijelio između države, općine, grada i županije, s time da je državi pripadalo 0,00%. Osnovna podjela u protekle četiri godine (2014.-2017.) prikazana je u sljedećoj tablici:
RASPODJELA PRIHODA OD POREZA NA DOHODAK U RAZDOBLJU 2014.-2018. (Tablica 1.)
Dakle, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, koje su preuzele decentralizirane funkcije (njih 87: 20 županija, 62 grada i 5 općina), a ostvarivale su prihod iz poreza na dohodak za decentralizirane funkcije po stopi od 6,0% (ranije 12,0%), niži od propisanih minimalnih standarda, država je iz dijela naplaćenog poreza na dohodak za pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije po stopi od 16,0% (ranije 15,5%), uplaćivala razliku. Riječ je o „horizontalnoj decentralizaciji“, preraspodjeli po načelu solidarnosti. Naplaćena sredstva za pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije distribuirana su potrebitim JLP(R)S i nisu se smjela koristiti za druge namjene već samo i jedino za decentralizirane funkcije. Samim time nisu bila prihod državnog proračuna!
Stoga je vrlo važno naglasiti da „spuštanje ukupnog poreza na dohodak na lokalnu razinu“ u slučaju Grada Zagreba baš i nema posebno značenje. Drugačijim mehanizmima bilo je to tako i do sada! Zagrebački porezni obveznici su do sada, za pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije (15,5%; zatim 16,0%+ 1,5% za projekte EU), a i ubuduće će za fiskalno izravnanje uplaćivati 17,0% poreza na dohodak – gotovo 750 milijuna kuna godišnje. Imajući u vidu da je Grad Zagreb člankom 8. st. 7. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave isključen iz izračuna referentnih vrijednosti kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda, upitno je da li će se, kako i koliko od naplaćenih sredstava vraćati?
- Prihodi od poreza na dohodak (i prireza)
Najveći dio prihoda proračuna Grada Zagreba (grada sa statusom županije), čini udio u porezu na dohodak i prirez (gotovo 75,0%).
Iznos prihoda od poreza na dohodak i prireza određen je:
a) visinom porezne stope, iznosom neoporezivog dijela (Zakon o porezu na dohodak) te visinom stope prireza (Zakon o lokalnim porezima):
OPOREZIVANJE DOHOTKA U RAZDOBLJU OD 2014.-2018. (Tablica 2.)
b) raspodjelom naplaćenog poreza na dohodak između općina, gradova i županija (Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave):
Porezni prihodi Grada Zagreba su u razdoblju 2015.-2018. u odnosu na 2014. kontinuirano niži 200 do 500 milijuna kuna godišnje!
U četiri godine to je stvorilo kumulativni gubitak od gotovo 1,5 milijardi kn:
Tome su doprinijeli:
- smanjenje poreznog opterećenja rada, što je rezultiralo manjim obujmom naplaćenog poreza (broj obveznika koji nisu obuhvaćeni „poreznim škarama“ znatno je povećan) s jedne, te
- manja participacija u udjelu za decentralizirane funkcije – sa 12% na 6%, a i ukupno sa 84,5% na 82,5%, s druge strane.
Nasuprot tom procesu funkcije su ostale iste ili su povećane, a vrijednosno (rashodi i izdaci) svakako.
Kada je riječ o lokalnoj razini (a i procesu decentralizacije) prigoda je napomenuti da su porezni prihodi Grada Zagreba u proteklih petnaest godina (2001.-2016.) imali sljedeću dinamiku:
S duge su strane rashodi i izdaci u proteklih deset godina rasli neovisno o stagnaciji i/ili padu poreznih prihoda. Trend se nastavlja i u 2017., a izgledno je da će tako biti i u 2018., što je ozbiljna prijetnja proračunu i financijskoj stabilnosti Grada Zagreba!
Kako bi se održao kontinuitet u zadovoljavanju postojećih i novih potreba građana (nove škole i vrtići, zdravstvo, kapitalna ulaganja u infrastrukturu, veća socijalna prava i dr.), manjak prihoda supstituiran je zaduživanjima (u posljednje vrijeme, srećom, uz niske kamatne stope). Zadnja mjera obrane u očuvanju proračunske ravnoteže, s obilježjem jednokratnosti, biti će prodaja imovine i/ili udjela u trgovačkim društvima.
- Kompenzacijske mjere u Državnom proračunu RH kao posljedica porezne reforme
Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave koje će uslijed primjene novog Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ostvariti manje prihode u odnosu na postojeći okvir, člankom 15. propisuje se osiguravanje i način izračuna pomoći iz državnog proračuna – čak do 2022.
Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave će se tijekom 2018. iz državnog proračuna isplaćivati pomoć u visini razlike između zbroja prihoda od poreza na dohodak i prireza ostvarenih u 2017. i prihoda od pomoći koji su u 2017. (obzirom da se ista mjera primjenjivala i u 2017. – čitaj: za 2016.!) ostvareni u skladu s odredbama Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2017. te prihoda od poreza na dohodak i prireza koji će ostvarivati tijekom 2018. Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave će se tijekom 2019. i 2020. iz državnog proračuna isplaćivati 100%, tijekom 2021. 60%, a tijekom 2022. 30% iznosa pomoći isplaćene u 2018.
Ova odredba ostavlja dojam nemoći i neizravno je priznanje neuspjeha ukupne porezne reforme!
Provedba porezne reforme na način da se u Državnom proračunu, dugoročno, zbog smanjenja poreznih prihoda jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, s ciljem navodnog povećanja osobne potrošnje, kompenzacijske mjere planiraju u vidu pomoći, nemoć je reformatora! Reforme se provode kako bi se svekoliki društveni kapaciteti osnažili, a ne da se dovedu u položaj primatelja pomoći – čak i oni koji bi se poput Grada Zagreba mogli samofinancirati.
Ova mjera prihode jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave od poreza na dohodak i prireza nerazumljivo imobilizira na razinu 2016., naglašavam čak do 2022.! Nejasno je jesu li autori toga svjesni?
Zanimljivo će biti pratiti tijek i posljedice provedbe ove „zaštitne mjere“ jer se već 2017. pokazala izuzetno lošom. Grad Zagreb je u 2017. na prihode od poreza na dohodak i prirez od 4,3 mlrd. kn, uz godišnji rast prosječnih bruto plaća zaposlenih na svom području od 4,6% (generator rasta poreza na dohodak i prireza!) u odnosu na 2014.,ostvario manjak poreznih prihoda od 506,8 mil. kn?!
Očekivalo se da bi porez na nekretnine jedinicama lokalne i područne samouprave supstituirao ili barem umanjio nastalu štetu no od njega se, zbog loše pripreme, na neodređeno vrijeme moralo odustati. Tako su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave prepuštene sudbini koju centralna vlast piše i koja najsnažnije od 2001. godine do sada u svojim rukama drži „i sukno i škare“.
- Što bi Država mogla napraviti za snažniju decentralizaciju?
Iako sveukupni rashodi i izdaci jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave čine nešto više od 10% rashoda i izdataka konsolidiranih rashoda opće države, defragmentacijom 20 županija, 128 gradova i 428 općina na trećinu, postigao bi se osim smanjenja broja i kolateralni efekat smanjenja izdataka za zaposlene kako u upravi tako i kod proračunskih korisnika.
Proces decentralizacije u Hrvatskoj počeo prije više od sedamnaest godina a Hrvatska je još uvijek visoko centralizirana zemlja. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave a među njima odnedavno i Grad Zagreb, još uvijek nisu sposobne same financirati decentralizirane funkcije i kapitalne projekte te su ovisne o središnjoj državi. U niz navrata smanjivan je najizdašniji prihod – porez na dohodak (time i prirez) – uz zadržavanje i povećavanje funkcija što je suprotno odredbi čl. 9. st. 2. Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja propisuje da „Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom“.
Država je dužna osigurati razmjernost prihoda i ovlasti (funkcija) lokalne i područne (regionalne) samouprave!
Delimitacijom stope prireza, kako bi lokalne vlasti, ukoliko građanima žele osigurati veću kvalitetu življenja, autonomno uredile prihode i za tu politiku građanima odgovarale na izborima, provela bi se i odredba čl. 9 st. 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja propisuje da „Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju.“
Trenutno propisana stopa prireza za Grad Zagreb od 01.01.2015. je do 18,0%, koliko se od 1996. i obračunava. Propisana dopuštena stopa je bila do 01.07.2001. čak do 60,0%, a od tog datuma bila je promjenjena i dopuštena do 30,0%.
Konačno, uz supstituciju horizontalnog fiskalnog izravnanja vertikalnim, što je propisano čl. 138. st. 3. Ustava RH: „Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom“, bezuvjetni nastavak aktivnosti na uvođenju poreza na nekretnine, kao djelomičnu ravnotežu poreznom rasterećenju troška zaposlenika, nema alternative.
Kako bi se u zatečenom trenutku šteta barem djelomično sanirala bilo bi nužno:
- nenamjenski dio smanjiti sa 77,0% na 76,0%,
- fiskalno izravnanje smanjiti sa 17,0% na 12,0% (i horizontalni model pomoći zamjenjivati vertikalnim, do ukidanja),
- namjenski udio za decentralizirane funkcije, povećati (vratiti) sa 6,0% na 12,0%,
- delimitirati stope prireza (kako bi lokalne vlasti, ukoliko građanima žele osigurati veću kvalitetu življenja, autonomno uredile prihode i za tu politiku građanima odgovarale na izborima) i
- porez na nekretnine – uvesti bezuvjetno.
Osiguranje nevelikih ukupno 1,6 milijardi kuna „dodatnih sredstava izravnanja za decentralizirane funkcije“ u Proračunu RH za 2017., po resornim ministarstvima, a i u prijedlogu za 2018., što je u skladu s Poveljom o lokalnoj samoupravi i Ustavom RH, pozdravljamo: